15家企业的命运因何逆转

河南南阳卧龙：行政非诉执行监督有力保障企业合法权益

检察官对企业进行回访，帮助解决企业建设中遇到的涉法难题。

“公司的银行账号全部解封了！如果没有检察院的依法监督，在当前经济发展承压的情况下，企业很可能会破产……”近日，接到法院撤销原行政非诉执行裁定书和终结执行案件通知书的张某，第一时间向河南省南阳市卧龙区检察院办案检察官致电，表达感谢之情。

张某是南阳市明兴房地产有限公司（化名，以下简称“明兴公司”）负责人。卧龙区检察院受理该公司的监督申请后，通过“穿透式”监督，帮助该公司挽回损失1580余万元。这到底是怎么一回事呢？

巨额罚单从天而降

今年4月，明兴公司突然接到法院执行局的执行通知书，要求其在限定时间内依法缴纳“未按规定办理工程质量监督手续”的行政处罚罚款及加处罚款合计156万元。明兴公司认为，法院裁定准予执行该行政处罚并对其强制执行的行为存在违法情形，遂向卧龙区检察院申请监督。

“2014年，公司应政府要求负责对宛城街道‘城中村’项目进行改造，工程的相关手续边建边办。我们在2015年11月5日就办完了工程质量监督手续，可今年3月又突然接到法院的执行通知。我们向法院了解后才得知，2015年5月，南阳市住建委（后案涉处罚职能并入南阳市某综合执法局）对我公司施工的‘城中村’改造项目的‘两个工地’，以未按规定办理工程质量监督手续为由作出两份行政处罚决定书，责令我们限期改正，并处罚款78万元，但一直未向公司送达相关处罚决定。”张某说。

办案检察官了解到，2016年，南阳市住建委向法院申请强制执行罚款及加处罚款合计156万元后，当年7月，法院作出准予执行裁定，直至今年4月，法院才向明兴公司送达相关文书。同时，法院对上述两起案件立案执行，并对该公司的全部银行账户予以查封，将公司的法定代表人纳入了失信被执行人名单并限制高消费。

“一案三查”找到症结

受理该案后，办案检察官通过调取法院相关卷宗，向案件的承办法官及当事人了解案情，经院领导批准，及时启动“一案三查”办案机制：一是审查法院的裁判及执行有无错误；二是审查行政机关的行政行为有无违法；三是审查行政争议有无化解的可能。

“法院作出的两份行政裁定书适用法律错误，依法应当不准予执行该行政处罚。”办案检察官经审查认为，明兴公司于2015年11月已经办理了工程质量监督手续。依据行政强制法规定，当事人已采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。

经过调查核实，办案检察官还了解到，明兴公司负责的建设项目属于“城中村”改造区域，2个案涉工地建设的是拆迁安置房。依据2014年6月南阳中心城区内河水系综合开发工程指挥部文件，指挥部与明兴公司签订的安置协议书证明该工程系安置房工程。依据南阳中心城区整顿规范提高房地产市场工作指挥部《关于市中心城区房地产市场秩序专项整治项目有关问题的会议纪要》规定，“涉及内河治理的拆迁安置用房、城中村（旧城）改造中的安置用房以及省（市）批准的保障性住房建设项目（不超出省、市批准计划部分），免予行政处罚”。根据该规定，“凡是安居工程用地，要优先保障，可先用后批，逐步完善”。此外，根据2014年南阳市《关于进一步规范中心城区建设用地供应管理工作的若干意见》“对直接用于保障性住房的用地不再实施处罚”的规定，案涉的经济适用房项目为保障性安居工程，应免予行政处罚。办案检察官认为，虽然上述文件不是法律、法规和规章，也不是规范性文件，但属于行政承诺，应当遵守。2016年法院作出的行政裁定卷宗中，南阳市住建委对明兴公司工程负责人邢某的询问笔录显示，未办理工程质量监督手续是因为在建工地系辖区拆迁安置用房和保障性住房工地，而法院在对案件进行审查时未对该事实予以核查。

明兴公司的案件只是个案吗？凭借职业敏感性，办案检察官利用大数据平台进行了检索，结果在法院执行部门查找到了14起同类型案件。通过调阅行政机关执法卷宗和走访相关企业，检察官发现相关的14个行政处罚决定均存在“不该作出行政处罚而给予处罚”的问题，且存在个别企业已经在当年缴纳了行政罚款，而行政机关仍然向法院申请强制执行的情况。

鉴于15家案涉企业涉及的问题比较复杂，为避免就案办案、机械监督，卧龙区检察院研究制定了实质性化解行政争议的实施方案。

公开听证厘清案件事实

今年6月，经报南阳市检察院批准，卧龙区检察院邀请市人大代表、人民监督员，相关行政单位、优化营商环境办公室、南阳市中级法院、卧龙区法院和15家企业的代表，一起参加了行政争议实质性化解公开听证会。

15家企业的代表表达了一致的诉求，即法院作出的行政裁定明显错误，对企业进行强制执行错误；行政机关违反行政承诺，不应当对企业进行行政处罚；行政机关的催告程序违法，要求行政机关撤销处罚决定，要求法院终结强制执行。

听证会上，行政单位对作出行政处罚以及申请法院强制执行的情况也进行了说明。住建委表示，“行政处罚符合法律规定，地方政府的文件不是法律法规，不能作为行政执法的法律依据”。南阳某综合执法局提出，“法院向我局送达准予执行裁定后，我局便立即向法院申请强制执行，所涉案件没有原始执法卷宗，无法对案件事实进行审查，仅仅启动了申请执行程序，如果当事人有异议，可以向法院提出执行异议，由法院最终决定”。承办该案的法院执行局代表表示，“该案程序上存在超期现象，我们认为行政非诉执行案件主要是书面审查，案涉企业在行政机关作出行政处罚决定后既未申请复议，也未向法院起诉撤销行政处罚决定。若行政裁定确有错误，我们将依法予以纠正”。

人大代表、人民监督员等听证员就听证事项、法律适用等问题展开了充分讨论。听证员一致认为，16起案件有实体问题也有程序瑕疵，支持检察机关提出检察建议，规范行政执法活动，助推依法行政，助力法治政府建设；希望检察机关对案件进行跟踪监督，并常态化深入开展行政违法行为监督。

听证会上，南阳市人大原副主任郭斌指出：“要把南阳市委关于优化营商环境的决策部署与政法机关‘亲清护企’品牌升级深度融合起来，创新发展，用心护企。对行政执法和司法领域存在的瑕疵问题，要依法监督纠正。党委政府要千方百计帮助企业，行政执法既要精准执法，又要担当作为，要按照《优化营商环境条例》相关规定，深刻理解立法精神，不死抠条文，要按照信赖保护原则，认识到‘罚款不是目的，只是纠正违法行为’的手段，切实做到政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。要讲好检企良性互动的暖心故事，传播背后的司法理念和法治考量。”

基于公开听证会形成的意见和建议，今年6月27日，卧龙区检察院向法院发出检察建议，建议“法院对错误的行政裁定予以纠正，并对企业银行账户予以解封”，法院全部采纳。同时，该院向南阳某综合执法局发出检察建议，建议“对该类案件进行统一审查纠正”。该局回复称，已撤回16件类案强制执行申请，同时按照市场主体违法行为情节及纠正程度，作出不予行政处罚决定。

近年来，卧龙区检察院坚持保障企业合法权益与促进守法经营并重，逐案审查涉企案件，切实维护市场主体的合法权益。同时，该院着眼于案件背后的社会治理问题，在南阳市人大常委会对《南阳市城市管理综合执法条例》征求意见阶段，建议进一步明确检察机关的监督作用，完善案件处理信息通报制度，特别强调申请法院强制执行的，应同时抄送同级检察机关。目前，该建议已经被采纳并予以落实。

（本报通讯员汪宇堂 李郑阳 胡皓）