论检察机关对行政违法行为的监督
怀远县人民检察院 顾连堂
检察机关督促纠正行政机关的行政违法行为，是党的十八届四中全会关于司法体制改革的一项制度安排，是发挥检察监督职能，加强对行政机关乱作为、不作为司法监督的改革创新，对强化法律监督、促进依法行政和依法治国、营造良好经济社会发展环境具有重要的现实意义。检察机关应抓住这一历史契机，勇于担当、积极探索、不断创新，为经济发展和社会进步提供法治保障。
一、行政违法行为的主要表现形式及其危害
行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径，依法行政是推进依法治国的关键。依法行政的重点在于约束和监督行政权，真正把权力关进制度的笼子。而行政违法是指行政机关在日常公共行政管理活动中，违反宪法、法律、法规和规章制定的职责和权限，错误为或不为某项职权的行为。包括行政机关在行政执法中制定的除法规、规章以外的规范性文件和行政执行机关具体实施的限制、剥夺人身自由的行政强制措施、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政征收、行政补偿、行政决定等行政行为中的违法行使职权或者不行使职权的行为。
行政机关是个抽象概念，其是若干公务人员的集合体，行政违法行为通常以执行公务的工作人员的日常公务活动或执法行为表现出来。在实践中，行政违法行为主要表现为三种情形：一是滥用职权的行为。滥用行政机关名义实施个人意志行为，滥用行政执法裁量权，不当执法，任意执法，甚至执法犯法等；二是玩忽职守的行为。不履行或不认真履行法定义务或岗位职责，对行政相对人“冷、硬、横、推、拖”，不履行一次性告知义务等；三是徇私情私利行为。以权谋私，办人情事、关系事、金钱事，为特定关系人提供便利条件获取利益等。
行政机关是保障国家经济发展、社会和谐稳定的重要力量，是国家与治下人民群众密切相连的桥梁和平台。如果行政权力突破规则底线，极易造成十分严重的后果。违法行政行为的增多，首当其冲被损害的就是国家法律的权威，其次便是政府的公信力。当前较为普遍出现的“信访不信法，唯上不唯下”的上访现象便是恶花结出的恶果。大量存在的违法行政行为日积月累，使得人民群众的合法权益得不到及时有效保障，社会公平正义秩序得不到切实维护，最终引发群体性事件，便不足为奇了。行政乱作为、不作为，行政效率低下，导致国家利益和社会公共利益遭受重大损失。
二、检察机关对行政违法行为监督的重要意义
行政违法行为检察监督是指检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，采用检察建议等方式督促行政机关纠正的司法活动，核心是监督行政执法活动中的法律适用问题，督促行政机关及时纠正违法行为、正确履行职责，维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，进而化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。
（一）检察机关对行政违法行为实施监督的正当性
法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，依法治国的核心是建设法治政府，没有法治政府的建设，法治国家建设将失去基础。法治政府的基本要求是依法行政，强化对行政权的制约和监督，就必须做到以权力监督和纠正权力。
十八届四中全会《决定》明确要求，检察机关在履行职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。笔者认为，中央作出这种制度性安排，主要是基于检察机关的宪法定位、职责性质以及法治进程的现状，并考虑到检察机关监督违法行政行为有正当性的理由。一是检察机关是国家法律监督机关，具有法定性和专门性。人民检察院行使法律监督权是国家权力的一种，代表的是国家和人民，在性质上是与行政权和审判权完全不同的另一种权力。检察机关在我国的宪法地位，决定了检察权存在意义不应局限于对诉讼活动的监督，更应直接转向最活跃也是最容易滥用的行政领域，并与相关机关一齐形成制约行政执法行为的合力，充当好对行政执法行为外部监督的角色，规范行政机关依法行政。延展检察权对行政违法行为的监督，既是检察机关应当承担的政治责任，也是我国检察制度体现宪政价值的必然要求。二是检察机关能够依职权主动开展法律监督活动。检察权与审判权虽然同属司法权，但两者在权力运行等方面存在明显的区别，与审判权恪守“不告不理”诉讼原则的被动司法审查不同，检察权是一种积极和主动作为的法律监督权。检察机关依职权主动介入行政管理过程，可以有效发挥行政行为背后的“法律之眼”和“有效控权”职能，防止违法行政行为侵权，具有纠偏和预防作用。三是检察机关具有监督纠正违法行政行为的优势条件。监督纠正行政违法行为，需要全面了解违法行政行为的违法所在，所侵犯的公民合法权益以及国家和社会公共利益，纠正违法行政行为的法律依据等，这需要一定的调查核实权和专业人员，检察机关在调查核实证据和对法律法规的理解方面有天然的优势。并且，法律监督机关不仅是诉讼监督机关，检察机关在履行法律监督职责过程中由于有专门从事民事行政检察工作的专业部门，当然具有发现行政违法行为的职权优势和人员专业的优点，这为督促纠正违法行政行为奠定了基础。
（二）检察机关对行政违法行为监督的重要性
1.有利于为经济社会发展提供法治保障。严格执法是依法治国的关键。当前，我国经济发展步入新常态，改革进入攻坚期深水区，更加需要严格执法，确保各项重大经济改革在法治轨道上顺利推进，以法治的力量为经济提质增效提供保障。行政机关是最重要的执法主体，政府执法严明、公开公正、廉洁高效，才能使社会各主体的合法权益受到最大限度的保护，才能让改革的红利得到最大程度的释放。行政执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至徇私枉法等问题较为突出，民众反映较为强烈，损害了社会主体的合法权益，损害了政府的公信力，必须加强监督制约。由检察机关督促纠正行政违法行为，能够及时纠正行政机关不作为、乱作为等问题，为经济发展和社会进步营造良好的法治环境。
2.有利于规范行政执法行为，促进依法行政。建立检察机关对履行职责中发现的行政违法行为的监督纠正制度，既是强化检察权对行政权的监督，又是检察机关对行政机关工作的支持，更是对行政机关的帮助。检察机关在履行职责过程中发现行政违法行为后及时向行政机关提出改进工作的建议或纠正违法行为的建议，有助于行政机关及其工作人员及时纠正错误，提高依法行政水平，有效地规范行政执法行为，促进依法行政，防止一般违法行为演变成职务犯罪。
3.有利于减少相对人的诉累，有效节省司法资源。相对于其他监督类型来说，检察监督是超然的，它不偏不移，居中监督，是公权力对公权力的监督。检察权与行政权、审判权不同，它没有实体上的处分权，所作决定并无终局权，实质上是程序性权力，是一种对行政权、审判权违法行使的异议权。当行政权偏离规则，或突破规则的底线，检察权及时出现，提醒行政机关自行纠正，或者交由权力机关、审判机关审查确认行政行为违法，行政管理相对人的权利才能得到及时的救济。检察机关针对行政机关履职中的不作为、乱作为、怠于履行应尽职责的情况，在行政相对人对违法行政行为诉讼前，通过对行政行为的合法性进行初步审查，对行政执法部门明显存在的违法情形直接发出纠正违法检察建议，督促行政机关依法履职，从而达到减少当事人诉累，节省司法裁判资源的效果。
三、检察机关对行政违法行为监督的机制完善
完善检察机关对行政违法行为监督机制，必须正确理解监督的内涵，把握监督的对象和重点，坚持监督的原则，在有限监督的范围内，综合运用多种监督方式开展工作，同时应从立法层面和内外协作方面建立健全相关制度，提高监督的操作性、针对性和实效性。
（一）把握监督的内涵和对象，突出监督重点。
检察监督在性质上是对公权力的监督，行政违法行为监督作为检察监督权能的重要组成部分，同样应遵循对公权力监督的本质属性。由于行政机关工作人员构成犯罪的严重违法行为已由《刑法》所规制，因此，十八届四中全会《决定》所要求探索建立的行政违法行为法律监督制度，其内容主要是对检察机关在执法办案中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权，且尚未构成犯罪的行政违法行为的监督。其监督的对象是行政机关的行政行为，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。
检察机关要聚焦重点领域，重点围绕在执法办案中发现的国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护、食品药品执法和涉及公民人身、财产权益的行政强制措施等可能影响社会治理、损害国家利益和社会公共利益或引发社会高度关注等行政违法情形开展监督。要突出监督重点，围绕行政执法的主体是否适格，是否存在超越职权、滥用职权、怠于履行职权，实施的行政行为所认定的基本事实证据是否充分，适用法律法规是否正确，处理结果是否存在明显不当，执法过程是否符合法定程序等内容开展监督。
（二）坚持监督原则
结合行政权、检察权的运行原理和近年来的探索实践，笔者认为，行政违法行为监督需要遵循以下五个原则：一是坚持依法监督原则。依法行使检察权是公权力运行的内在要求，行政违法行为监督必须严守检察权的边界，不能违背立法精神开展监督，更不能越权解释法律、进行自我授权，必须在法律框架和授权范围内积极稳妥地履行职责。检察权的运行，一定要充分尊重和保障行政权的运行规律，否则不但不能起到监督的作用，反而干预了行政权。二是有限监督原则。检察机关对行政违法行为实施监督时，应选择有利于行政管理经济高效的监督手段，在程序上只有当行政相对人无法通过行政复议、行政诉讼途径解决或者没有明确的控告人的情形，检察机关才能介入。检察机关一般不能介入具体行政过程，只能监督和督促行政机关依法行使职权，不能代替、直接撤销或者变更行政行为。三是坚持合法性审查原则。一个具体的行政执法行为是否合理，涉及到行政机关的自由裁量权问题。按照法律监督的司法原理，检察机关对违法行政行为的监督，应当重点对行政行为的合法性进行审查，即审查行政行为主体是否合法，行政机关是否在法定职权范围内实施行政行为，行政行为的内容是否合法和适当，行政行为是否按照法定的程序进行。四是坚持行政机关自行救济优先原则。检察机关应充分遵循行政管理规律和行政权运行特点，以保障依法行政为目标，对行政机关违法行政或不作为的，先提出提醒式检察建议，对不采纳建议或者采纳建议仍不能达到要求的，再提出纠正式和处分式检察建议。通过启动纠错程序，促使行政机关自行纠正，而不能干涉甚至代行行政权。五是坚持依申请监督与依职权监督、诉讼监督与非诉监督相结合原则。检察机关在开展行政违法行为监督工作中，既要积极办理诉讼当事人、利害关系人申请监督的行政违法案件，又要准确把握好“履行职责中发现”这个切入点，依职权发现并纠正未被申请监督的行政违法行为；既要加大对未进入诉讼领域的行政违法行为的监督力度，又要通过诉讼监督，发现并纠正涉诉行政违法行为，防止司法权、行政权的滥用。
（三）严格限制监督范围
党的十八届四中全会《决定》确定的检察机关督促纠正对象是在“履行职责中”发现的行政违法行为，即检察机关履行职务犯罪侦查、批准或决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责中发现的相关案件。作出如此限定，是为了强调立足法律监督职能，全面理解和把握检察机关的职责。由于行政行为种类繁多，检察机关在客观上无法对所有行政违法行为监督，而且，宪法和法律未明确授权，监督工作尚处于探索阶段，故应严格限制监督范围。笔者认为，在当前司法改革背景下，检察机关对行政违法行为监督范围主要包括三种情形：一是损害国家利益、社会公共利益的行政违法行为。检察机关在履职中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品监督管理等领域的行政机关违法行使职权或不作为，使得国家和社会公共利益受到损害的，应依法予以监督。二是涉及公民人身、财产权益的行政强制行为，包括行政强制措施和行政强制执行。在行政执法领域，存在着行政拘留、罚款等行政强制措施或行政处罚类别，行政强制措施直接对公民的人身自由、私有财产产生巨大影响，行政机关实施的行政强制措施一旦有误，就可能对公民的生活、学习、工作造成无法弥补的损失，检察机关有必要予以监督，以保障公民人身和财产权利。三是造成严重后果或社会影响的行政违法行为。对于轻微的行政违法行为，如果没有对行政相对人的实体权利造成实质损害，一般应不予监督。检察机关对于社会关注度高、影响面大或者造成严重后果的行政违法行为，应主动予以监督。
（四）采用多元化监督方式
检察机关监督违法行政行为，涉及到检察权与行政权的制度安排，在当前法律没有明确授权的情况下，检察机关要严格按照党的十八届四中全会《决定》及习近平总书记就《决定》所作的说明，主要从探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度、建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手，积极实践，采用多元化的监督手段，加强对行政违法行为的监督。笔者建议，从三个方面丰富行政违法检察监督方式。
1.建立督促起诉制度。应建立检察机关督促起诉制度，明确督促起诉的适用范围、具体条件和办理程序。该制度主要针对行政机关不作为或者作为不够，对国有自然资源出让、开发，国有文物保管、收藏、使用，公共工程招标、发包，国有企业改制等领域，导致国有资产或社会公共利益遭受损害或有损害的危险，检察机关督促负有监管职责的行政机关提起民事诉讼，通过法院判决侵害国有资产、公共利益的行为无效，或者判令有关单位、公民或社会组织依法履行义务，给予受侵害的国家和社会公共利益法律上的救济渠道。督促起诉是一种协作、提醒、促使性质的监督方式，目的就是要使检察机关对执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。
2.完善检察建议制度。检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段，具有灵活便捷、柔性非对抗、易于行政机关接受等特点。高检院出台的《人民检察院检察建议工作规定》，进一步规范了检察建议工作，作为法律监督手段，检察建议在民诉法和行诉法中得到确认。在完善检察建议工作机制方面，可以考虑划分三种类型。一是提醒式检察建议。主要针对一般违法行政行为，包括行政乱作为、不作为和事实行为，提出改进工作的检察建议，促使行政机关自行启动纠错程序。二是纠正式检察建议。主要针对严重违反法律程序、行政行为错误或者严重不适当以及涉及面广、社会影响大的违法行政行为，提出具体的纠正意见。三是处分式检察建议。主要针对行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪但又不构成犯罪的，检察机关可以向监察机关或者作出违法行政机关的上一级行政机关，提出依法给予相关责任人员处分的检察建议。
3.探索建立行政公益诉讼制度。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会明确提出的改革任务。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两项内容。根据全国人大授权决定和高检院改革试点方案，对于检察机关在履行职责中发现的行政机关不作为或乱作为损害国家利益、社会公共利益的违法行政行为，在没有行政相对人或行政相对人不能、不愿、不敢提起行政诉讼的情形下，对经过督促起诉、检察建议等监督方式，有关行政机关仍然不纠正违法行政行为或仍不履行法定职责的，检察机关以公益诉讼人的身份依法向人民法院提起行政公益诉讼，通过司法审查程序，与审判机关共同监督和纠正违法行政行为。鉴于检察机关提起行政公益诉讼是当前司法改革的新课题，其试点案件范围主要限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，尤其以生态环境和资源保护领域为重点。
（五）建立健全监督工作制度
为切实发挥检察机关的行政监督职能，有必要规范行政违法检察监督的配套制度，共同保障检察权有效运行。笔者认为，应从立法完善和协作机制两方面加以考虑。
1.法律应明确检察机关的行政监督权。检察机关对行政违法行为实施监督的相关法律亟待完善，建议立法机关制定专门的监督法律，明确检察机关的法律监督权并细化有关制度和措施；修改人民检察院组织法，在法条中明确检察机关对行政执法的监督地位，增加检察机关对行政违法行为监督的职权。
2.法律应明确行政违法行为检察监督的介入方式及范围。具体可以规定：检察机关介入对行政违法行为的监督，以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为补充。监督的范围应当主要是国家利益和社会公共利益受到违法的行政作为或不作为侵害引起的行政争议。
3.法律应赋予检察建议刚性效力。建议制定《检察建议法》，明确检察建议的类型及适用范围、条件、具体程序等，确定检察建议的法定效力，特别是针对行政违法行为发出的检察建议，相关行政机关在一定期限内不予纠正和不予回复的，检察机关可以向其上一级行政机关或监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的检察建议，有关机关必须在一定期限内核实处理并书面回复检察机关。
4.法律应赋予检察机关必要的调查核实权。为保障行政违法检察监督工作的有效开展，应借鉴民诉法和行诉法的规定，从法律上明确赋予检察机关开展行政违法监督的调查核实权，可以规定因履行行政违法行为监督职责的需要，检察机关可以向相关行政机关调取行政执法档案、卷宗及其他与被监督行政行为相关的材料，也可以向行政机关工作人员及有关单位和个人调查核实有关情况。检察人员应秉持中立客观态度，力求全面客观地收集与案件事实相关的证据，目的是通过对行政执法权的监督，促进依法行政，维护法律公信力。
5.在内部建立行政违法行为线索发现、受理、管理、移送和办理工作机制。检察机关应制定内部规范性文件，建立规范行政违法监督权行使的制度，逐步细化监督程序，规范办案流程，建立案件线索发现、移送和办理、违法行为调查、要求说明不履行职责理由、监督意见回复、跟进监督等保障措施，防止监督权滥用。一是线索发现机制。建立依当事人申请和依职权发现监督并行的制度。当事人认为行政行为违法，侵犯合法权益，可以向检察机关申请监督；检察机关在履职中发现行政机关不作为、乱作为损害“两益”时，可以主动开展监督。二是受理登记机制。案件受理实行“受审分离”，即行政违法检察监督案件的受理与审查由不同检察业务部门承担。控申部门负责受理监督申请，经形式审查登记后转民行部门审查处理，案件管理部门负责对案件管理，流程监控等。对在办案中发现或以职权主动监督的行政违法案件，民行部门可以直接受理，履行相关告知程序，并向案件管理部门备案，同时通知控申部门。三是案件办理机制。民行部门对于移送或发现的行政违法案件，应指定检察官负责办理，重点审查行政执法行为认定事实是否正确、法律法规适用是否准确、执法程序是否合法、有无超越职权、滥用职权及不作为等情形。经审查终结，主办检察官应根据案件不同情况，分别提出督促起诉、检察建议和提起行政公益诉讼等处理意见，报检察长或检委会决定。
6.在外部建立检察机关与行政机关协作配合工作机制。在立法未明确规定前，检察机关要加强与政府法制部门、监察部门、相关行政执法部门等单位的联系沟通，通过会签工作文件，建立行政机关纠正违法行为的反馈机制，明确检察建议的回复期限，确保督促纠正行政违法行为工作取得实效。一是建立联席会议制度。对于比较重大、复杂的有争议的行政违法案件，可以采取联系会议的形式进行协调，各部门负责收集本部门查处的有关信息资料，在此基础上进行研究，从而达成共识。在此制度中，检察机关应作为会议的启动主体，以形成定期和不定期相结合的联系会议机制。二是建立备案审查制度。为保障行政违法行为检察监督权的有效实现，各行政执法机关应将有关行政执法资料移送检察机关备案审查。移送备案审查制度不仅能够在预防职务犯罪、查处和立案监督等方面发挥积极作用，而且在客观上有利于行政执法部门排除人情关系的干扰，促使行政执法行为走向规范。三是建立健全“两法衔接”信息共享制度。建议以省为单位搭建行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，并设置民行检察入口，实现行政执法案件网上监督、网上移送，为行政违法检察监督的顺利开展获得稳定的案源信息。
