蚌埠市人民检察院 罗田田
2017年6月27日，全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起民事公益诉讼制度，该项工作在全国全面推开。检察机关作为法定的法律机关，在保护公益方面具有得天独厚的优势，将公益保护纳入检察机关职责，符合中国特色法治社会的发展和检察机关自身改革需要。
为期两年的公益诉讼试点阶段，公益诉讼的理论和实践均取得了显著成效，但也存在一些问题。我国的公益诉讼尚处于积极探索阶段，存在需要完善的地方。构建完善的公益诉讼程序规范既是完善公益诉讼制度的需要，又是更好保护公共利益应有之义。本文拟就公益诉讼受案范围、诉讼过程等问题结合实践提出完善建议。
一、公益诉讼的受案范围采用实体与程序相结合方式，并适当扩大保护范围。
公益诉讼的受案范围，即公益诉讼的客体，是启动公益诉讼程序的前提。现行立法对公益诉讼的保护范围采用“概括加列举”方式，未规定程序性规范。“公共利益”是抽象性较高的概念，与“国家利益”、“私人利益”具有重合性、且“公共利益”与社会经济的发展水平和国家政体国体相关。若对公共利益的认定加以程序性的规范，则更利于准确界定保护范围，平衡制约法院的自由裁量权，更好保护公益。
（一）受案范围适当扩大。根据试点方案，公益保护的范围为环境资源类和国有资产、消费者权益等方面，范围较小。列举时应当与其他实体法相对应，如增加：未成年监护和成年监护权的剥夺与恢复、为公益目的成立的非营利性法人终止时剩余财产处理或者转让并向社会公告的案件、知识产权保护如著作权中的孤儿作品的保护、婚姻无效的认定、宪法所规定的公民的受教育权等及弱势群体的权益保护、因他人侵权导致的无名氏的死亡损害赔偿权案件（如无名氏因车祸致死或医疗事故致死的损害赔偿之请求权）。
（二）将程序性认定纳入公益诉讼受案范围。我国案件受理制度体现了我国在司法中具有政治思维和法律思维的二重性。通过程序性规范进行受案范围的界定，对法规无明确规定而存在疑难点的案件，引入听证程序、出具专家意见、人民监督员、人民陪审员、社区网格员等不特定群体的意见、由检委会或审委会根据意见自由裁量，通过程序性规范，既符合我国人民民主专政的性质，也能集民治民意，赋予司法机关自由裁量权同时避免国家公权力对私权利的过多干预，为全面保护公共利益奠定基础。
二、 公益诉讼的原则
公益诉讼的原则是公益诉讼的指导性规则和准则，公益诉讼的法律原则因主体客体的特殊性，存在以下特殊原则：
（一）诉前程序与诉讼程序并重原则。诉前程序是检察机关提起公益诉讼必经前置程序。民事公益诉讼的诉前公告及行政公益诉讼的诉前检察建议均在公益保护方面起到了重要作用，占据公益保护的半壁江山。截止到2017年11月底，全国检察机关共收集公益诉讼线索1.2万件，提出诉前检察建议和发布公告6200多件，提起公益诉讼82件。与提起诉讼相比，诉前程序的案件数量远远大于诉讼案件。与诉讼程序相比，诉前程序在启动公益保护方面时间更早，更利于保护公益。由此，应提高公益诉讼的诉前程序重要性认识，将诉前程序和提起公益诉讼放在同等重要地位。
（二）公益诉讼与私益诉讼兼容原则。社会公共利益和私人利益之间存在重合部分，一些侵权行为既侵犯了某个特定当事人的利益，也侵犯了社会公共利益，如侵犯英雄烈士的名誉权案件，不仅侵害了英雄个人及其家庭成员的合法权益，更对社会的核心价值观等公益造成不可磨灭的侵害。二者并存时应当秉持公益诉讼与私益诉讼兼容原则，方能做到利益保护最大化。
（三）当事人有限处分原则。公益诉讼案件，当事人在和解调解撤诉反诉等方面的权益均受到不同程度的限制。如调解协议须公告，接受公众监督，以此限制公益诉讼代表人的诉权，防止当事人之间构成不利于公益保护的权利处分；检察机关提起公益诉讼被告不享有反诉权等规定通过限制当事人的诉讼权利，以此作为程序性保障。
三、 公益诉讼程序完善建议。
（一）设置统一的公益诉讼网络平台及APP。这既是智能检务、智能法院等司法现代化建设的需要，也是完善公益诉讼建设，更好保护社会公益的必要。通过统一的平台公开，有效促进司法公正。
笔者拙见，设立全国范围内统一的公益诉讼网络平台是现代化法治进程的应有之义，也是更好保护公益的有效技术手段。中国是世界上拥有网民数量最多的国家，通过网络平台将公益诉讼的案件线索接收、诉前检察建议、公告、行政机关回复、公益诉讼起诉书、判决书等公益保护相关法律文书全程一站链接式公开，公众可以通过公益诉讼网站进行公益线索的举报，查询检察建议文书及行政机关的回复，第一时间知晓督促履职情况、整改情况、法院的审判活动等，有效行使公民的监督权。同时，公开文书必然会提高行政机关的回复效率、提高整改措施实效；检察机关诉前检察建议即时公布，必然会提高检察文书的质量，这是以司法公开促进司法公正的现代化可视化手段。
值得注意的是，公布信息应当保护当事人的隐私权和个人信息权。同时，通过加强与法院、国土资源部门、环境保护部门、消费者保护协会等机关或组织的数据共享，实现业务协同、公益保护信息共享、实现第一时间获得公益保护线索，提高公益保护效率和质量。
（二）诉前检察建议完善建议。诉前检察建议是检察机关提起行政公益诉讼必经的诉前程序，是督促行政机关依法履行法定职责，执法为民的重要措施。检察机关提起诉前检察建议在督促行政机关依法履职保护公共利益方面起了重要作用，绝大部分的行政机关都能够在规定期限内回复并整改。诉前检察建议如何更好发挥保护公益的作用是检察机关工作重心。笔者拙见，认为可以从以下几方面进行完善：
1.诉前检察建议的范围适度扩大。检察建议的提起主要针对环境保护局、国土资源局等机关，对人防办、税务部门、质量监督部门等机关的检察建议提起的数量少。适当扩大检察建议范围；检察建议主要集中在侵权地的基层检察院对应的县(区)直属机关，市一级的检察机关和省一级的检察机关提起的诉前检察建议数量较少，结合实践可探索跨行政区域的诉前检察建议的提起制度，对一些跨行政区划的侵权行为（例如水污染大气污染等破坏公益的行为），制作检察建议时，所涉及区域的检察机关应当事先沟通协调，确保建议一致性并避免重复提起检察建议。
2.检察建议内容须详实可行。当前少数检察建议的内容简单、空洞、多流于形式，缺乏可行性，尤其是一些专业性较强的领域；少数检察建议是为考核所需，一味求数量不求质量。一份详细而有理有据的检察建议是将建议落到实处的前提。在文书的制作方面具有可行性和可操作性，对一些专业性强的案件采取咨询指导，向公益诉讼研究中心、专业机构、科研单位等咨询。此外，文书格式应当更加标准化。参考法院的裁判文书，在检察建议后增加统一的“附录”部分，附上被建议的行政机关的职责、提出检察建议的法律依据、回复期限等法律规定。作为被建议的对象依据附录可明晰自身职责所在，避免因不知晓详细法规而超期回复等情形出现。
3.构建诉前检察建议审查和公开机制。被提起检察建议的行政机关采纳检察建议是制定保护公益的前提，也是检察建议落到实处的开端。笔者拙见，对检察建议送于行政机关前应当落实严格的自查制度，经查合格后再行送达并及时将建议内容公布于统一的公益诉讼平台，对行政机关的回复也通过公开方式接受公众的监督，公众也可提出其他合理的公益保护措施，由此，以公开和审查程序守护公益。
当前，我国的公益诉讼制度仍需要完善，如败诉时诉讼费用的承担问题、是否需要设立专门的公益诉讼保护基金、对提供有效公益保护线索者和帮助者予奖励激励、是否需要确立公益专项基金、刑事附带民事公益诉讼的程序问题等多方面均有待进一步规范。相信通过司法机关、行政机关和社会公众的大力参与，我国的公益诉讼制度正在不断完善，公益保护成效将不断提高。
